城乡居民基础养老金最低标准调整机制与方案 ——基于充足、公平和可负担的综合分析

作者：

张盈华，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员，中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员;于萌，郑州市社会保险局

摘要：

城乡居民基本养老保险制度建立十年来，基础养老金最低标准未形成常态化调整，还不能有效抵御贫困风险，领取待遇的老年居民未能同步分享经济增长成果。2018年《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》提出，要适时提出基础养老金最低标准的调整方案，其建议的基本原则可归纳为稳定充足性、群体公平性和财政可负担。据此，文章选择消费物价指数、职工基本养老金增长率和农村居民人均可支配收入增长率作为参数，分别设计“跟从国家贫困线趋势”和“跟从老年基本消费线趋势”两个方案对参数系数做了估值，提出了两个方案的基础养老金最低标准调整机制。对比发现，经调整后的基础养老金最低标准增长更稳定，且中央财政补助的负担变化不大。进一步，对调整机制随政策环境变化做了说明。最后，本文提出尽快明确基础养老金待遇调整基本原则和强化中央财政补助责任的政策建议。

关键词：

城乡居民基本养老保险;基础养老金;最低标准;调整机制;中央财政补助

原文刊登于《华中科技大学学报(社科版)》第三期第19至第26页

城乡居民基础养老金最低标准是中央财政负担的老年福利，其属性是普惠的、非排他的“公共品”。2018年3月，人力资源与社会保障部(以下简称“人社部”)和财政部联合印发《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》(以下简称“《意见》”)，要“适时提出城乡居民全国基础养老金最低标准调整方案”，提出这一“公共品”公平、适度、长期供给的问题。本文从保障充足性、群体公平性和政府可负担三个维度，探讨城乡居民基础养老金最低标准的调整机制(以下简称“调整机制”)。

一、引言

2009年新型农村社会养老保险试点，2011年城镇居民社会养老保险试点建立，2014年建立统一的城乡居民基本养老保险，经过10年发展，城乡居民基本养老保险制度框架已定型。在这项制度中，中央财政承担基础养老金最低标准之责，但始终未形成常态化和正常化的调整机制，这既影响参保人对养老金的预期，也不利于各级政府预测财政的长期负担。近年来，学界对城乡居民基础养老金的确定和调整给予越来越多的关注，很多研究的背后都有调整机制的假设。根据研究视角的不同，这些研究大致分为以下两类。

一类是从强调消费保障和分享经济成果的视角出发，将基础养老金跟从物价上涨率、经济增长率(GDP增长率)、居民人均收入增长率等指标调整。例如，李文军认为，要确保基础养老金不低于居民人均收入与人均消费之差的25%，调整机制应为：100%的物价上涨率+50%的经济增长率+50%的居民人均收入增长率。但也有研究显示，单纯以物价指数和经济增长率为依据调整养老金，结果造成日本养老保险制度承受支付压力。因此，公共养老金的增长要有限度，尤其是在调整由财政兜底的基础养老金时，必须考虑财政负担的长期性。另一类是从老年基本生活需要和财政负担能力的综合视角出发，在考虑消费保障的同时，引入财政可负担的约束条件。边恕用热量支出法计算老年人的食品消费需求，以此确定基础养老金标准，其采用的基础养老金调整系数是所选类别的食品消费增长率;卢昱昕等运用目标替代率盯住法，将城乡居民养老金(基础养老金和个人账户养老金)盯住最低生活保障水平或人均食品支出水平，按低保标准或人均食品支出变化与个人账户积累额的变化等因素进行动态调整;景鹏等综合居民养老需求和基金收支平衡两因素，测算出农村居民基础养老金的合意替代率是23%~30.5%，其背后的待遇调整机制是跟从农村居民人均纯收入的增长率。

应该说，上述研究各有道理，但结论莫衷一是，其根源在于对城乡居民基础养老金待遇标准的定位不同。如何建立城乡居民基础养老金最低标准的调整机制，目前没有专门研究，《意见》提出“统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况”，实际上给出了决策部门认可的三个参数，即居民收入增长率、物价上涨率、城镇职工基本养老金增长率，同时将中央财政长期可负担作为约束条件。

二、十年来调整机制面临的主要问题

（一）未形成常态化调整

自2009年新型农村社会养老保险制度试点以来，十年间基础养老金最低标准的调整只发生过两次，一次是2015年由55元/月提高至70元/月，另一次是2018年由70元/月提高至88元/月，这与同期城镇职工基本养老金对比鲜明，后者自2005年以来每年都有向社会公布最低调整幅度，其中2005—2015年每年调整10%，2016—2018年各年分别调整6.5%、5.5%和5%，2019年和2020年维持5%的调整幅度。

从绝对数看，2009—2018年城乡居民基础养老金的最低标准从55元/月提高至88元/月，增长60%，国家贫困线标准由2300元/年提高至3535元/年，上升54%，基础养老金最低标准的增长幅度大于贫困线上升幅度，预防老年贫困的功能似有提升。

但是，贫困线标准是按年调整的，基础养老金最低标准的调整未与之形成联动，预防老年贫困的作用在时间分布上极不均匀。2010年，基础养老金最低标准相当于国家贫困线的28.7%，2011—2014年连续下降，2014年降为23.6%，2015年第一次上调基础养老金后回升至29.4%，2016—2017年再度下降，到2017年降为25.2%，2018年第二次上调基础养老金后回升至29.9%(图1)。可见，基础养老金最低标准没有稳定、持续、常态化的调整机制。

如果让基础养老金最低标准“锚住”国家贫困线的30%，那么2010—2018年基础养老金每月的最低标准分别是58元、63元、66元、68元、70元、71元、74元、83元和88元，这是连续的、阶梯式的上调。逐年调整后，2010—2018年中央财政补贴城乡居民基础养老金合计应是7725亿元，比实际支出多827亿元。换句话说，若9年里中央财政多补贴827亿元，就可以换得基础养老金最低标准的按年调整，并锚定在国家贫困标准的30%上。遗憾的是，现实的调整时断时续，“基础养老金最低标准/贫困线标准”忽高忽低，基础养老金的保障机制不稳定。

（二）不能有效抵御贫困风险

城乡居民的收入包括劳动性收入、经营性收入、财产性收入和转移净收入。理论上，老年人已经离开劳动力市场，属于“纯消费”群体，前两项收入可视做是零，保障老年居民基本生活主要依靠后两项收入，一是个人从积蓄、房屋或土地租赁以及金融产品等获得的财产性收入，二是子女提供或政府提供的转移净收入。城乡居民养老金是政府转移性收入，旨在保障非就业居民在年老时的基本生活，其中，基础养老金最低标准要“兜住”老年居民的最低消费。

自2009年以来，这项制度始终面临两个风险：一个风险是“基础养老金最低标准与农村居民人均三项支出的比值”持续下降，这里的“三项支出”是国家统计局统计指标里的“食品烟酒消费”、“生活用品及服务消费”和“医疗保健消费”，可看做是老年人的基本消费项目。2009—2018年“基础养老金最低标准与农村居民人均三项支出的比值”由31.0%降至18.8%(图2)，说明基础养老金越来越无法支撑老年居民的基本消费;更严重的一个风险是“基础养老金最低标准与农村居民人均医疗保健支出的比值”迅速下降，医疗保健消费是老年人最主要的支出项目，其在老年人消费支出中的占比大大高于年轻人，而2009—2018年“基础养老金最低标准与农村居民人均医疗保健支出的比值”从229.6%降至85.2%(图2)，基础养老金抵御因病致贫的风险迅速减弱。

（三）未能同步分享经济增长成果

城乡居民人均收入的提高是分享经济增长成果的重要表现。2010—2018年，我国国内生产总值(GDP)、人均GDP分别增长118.5%和109.9%，城镇居民和农村居民的人均可支配收入分别增长109.0%和133.0%，农村居民人均可支配收入增幅更大，说明其分享更多的经济增长成果(表1)。但是，同期基础养老金的最低标准仅提高了60%，不仅远低于城乡居民可支配收入的增速，也远低于GDP和人均GDP的增速，城乡老年居民没能同步分享经济增长成果。

不仅如此，中央财政对城乡老年居民和城镇退休职工的养老金补助也有很大差别。中央财政向城乡居民提供养老金补助，目的是为全国老年居民提供统一的最低消费保障，从实际情况看，其保障度大致是国家贫困线标准的30%，而中央向地方城镇职工基本养老保险基金转移支付，目的在于提高机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准。中央财政对这两项制度的人均补助每年都有数倍的差距，弥合二者之间的差距并不现实，当前可做的是，应保证二者之间同步增长，甚至对城乡居民的补助增长更快一些，以求缩小与城镇职工财政补助之间的鸿沟。但事实是，2010—2018年，城乡老年居民获得的中央财政补贴从人均44元/月增加到67元/月，涨幅为53%，同期城镇退休职工获得的中央财政转移支付从人均252元/月增至471元/月，涨幅为86%，城乡老年居民获得的中央财政补助明显慢于城镇退休职工。

三、调整机制的基本原则及其依据

对城乡居民基础养老金最低标准进行常态化调整，要充分考虑老年人基本消费诉求和财政长期支持之间的平衡，还要考虑城乡居民与城镇职工分享经济增长成果的权利平等。基于此，调整机制须遵循“稳定充足性” “群体公平性”和“财政可负担”三个原则。

（一）稳定充足性：消费保障

2010—2018年，我国消费物价指数大致上升了25%，城乡居民基础养老金最低标准上升60%，直观上看，消费保障似有提高。但是，消费物价指数的变化是连续的，基础养老金最低标准的调整却是离散的。在2010—2014年、2015—2017年两个时期，基础养老金最低标准调整“停滞”，消费物价指数每年仍有不同幅度的增长，仅2011年的涨幅就是5.4%。换句话说，在城乡居民基本养老保险制度运行的10年中，有一半时间基础养老金最低标准都处于“贬值”状态。

不过，这段时期我国消费物价指数总体平稳，加上地方财政加发的基础养老金不断提高，老年居民对养老金“贬值”的直观感受不明显。但是，其背后蕴含的制度意义重大——基础养老金最低标准不能随物价上涨而及时调整，其消费保障能力被削弱，这样的制度易受质疑。

调整机制的首要职责是抵御物价上涨的风险，使基础养老金承担的消费保障不因物价上涨而被削弱。

（二）群体公平性：底线公平

景天魁提出，底线之下是公民基本生存和发展必备条件，“所有公民在这条底线面前具有权利的一致性”。国际劳工组织(International Labour Organization，简称ILO)在阐述“国家社会保护底线”时指出，“至少是在国家规定的最低水平上针对老年人的基本收入保障”。因此，底线公平是全民获得最低水平上的、权利一致的国家保障。2009年“新农保”试点时中央财政责任就已明确，概括起来有两点，一是对基础养老金最低标准的兜底责任，二是最低标准相当于国家贫困线标准的30%。这两点构成了当前城乡居民基本养老保险制度的“底线”。

城镇职工基本养老保险制度虽以缴费为前提，但从建立以来始终没有离开财政补助，其中，中央财政在1998—2019年对企业职工基本养老保险累计补助超过4万亿元。城镇职工与城乡居民的基本养老保险制度设计不同，很难说清中央财政承担的“底线”在哪里，但至少有一点很明显，中央财政对城镇职工养老金的兜底力度远胜于城乡居民，造成“底线”之下的不一致，有损底线公平。

调整机制的建立要确保城乡居民和城镇职工的中央财政补助同步增长，甚至对城乡居民的补助增速应更快，这样才能缩小老年居民和退休职工之间的“底线”差距。

（三）财政可负担：量力而行

城乡居民基础养老金最低标准的调整由中央确定并予以财政保障，因此要充分考虑财政负担。财政负担至少受三方面影响：一是人口老龄化，老年人数越来越多，对基础养老金的需求越来越大，将增加财政支出;二是福利刚性，待遇水平只升不降，也会增加财政支出;三是城镇化和劳动职业化，越来越多的农村劳动力转入城镇生活、加入城镇职工基本养老保险，这会减少城乡居民基础养老金的财政支出。调整机制要确保在这“两增一减”后，基础养老金不会给中央财政造成重压，方才可行。

近年来，我国财政用于社保和就业的支出越来越多，所占比例也越来越大。2012—2018年，“国家财政支出”年平均增长率为10.6%，同期，“国家财政社保和就业支出”“财政对城乡居民基本养老保险补助”的年平均增长率分别是13.6%和22.8%，中央对城乡居民基础养老金的补助年平均增长率为17.2%。可以看出，国家财政和中央财政对社保的补助力度越来越大，尤其是在基本养老保险方面，财政补助的增速近乎国家财政支出增速的两倍。

因此，建立城乡居民基础养老金最低标准的调整机制，必须充分考虑财政支出结构的变化，认清财政支出规模将不断扩大的趋势，将基础养老金最低标准的调整置于中央财政可负担的阈限之内。

四、调整机制的框架方案

（一）参数选择

调整机制要盯住“物价上涨率”，确保基础养老金最低标准不贬值、保障能力不缩水，并与“城镇职

工基本养老金增长率”挂钩，缩小财政对所有老年人基本生活底线的保障差距，同时还要与“居民收入增长率”挂钩，让老年居民同步分享经济增长成果。据此，建立城乡居民基础养老金最低待遇标准的调整机制(式(1))。农村居民和城镇居民的可支配收入相差近2倍，考虑城乡居民基本养老保险参保人员以农村居民为主，故“居民收入增长率”这个参数用“农村居民人均可支配收入增长率”代替。2012年是城乡居民基本养老保险制度的分水岭，在此之前只有“新农保”，故参数取值从2012年开始(表2)。

（二）跟从“两条线”

从保障老年基本生活的目标和中央财政兜底责任的历史经验看，调整机制可跟从“两条线”的变化趋势，形成两个方案：方案一是跟从“国家贫困线”趋势，根据过去的经验，基础养老金最低标准大致相当于国家贫困线的30%;方案二是跟从“老年基本消费线”趋势，这条线年增长率高于贫困线，可缩小中央财政对不同老年群体补助的差距。按照国家统计局公布的居民各项消费支出，剔除教育支出、住房支出等项目，保留有统计数据的三项即“食品烟酒消费”、“生活用品及服务消费”和“医疗保健消费”，三项消费支出的总和作为老年基本消费线(表3)。跟从“两条线”，就是让基础养老金最低标准的年增长率不低于国家贫困线或老年基本消费的年增长率。

（三）调整系数的估计

从政策执行角度考虑，调整机制不宜过于繁琐。对调整系数的基本判断是，调整机制三个参数的重要性依次是物价上涨率、农村居民人均可支配收入增长率、城镇职工基本养老金增长率。其中，物价上涨率是基础养老金最低标准的调整下限，系数是100%;农村居民人均可支配收入增长率的系数是β，城镇职工基本养老金增长率的系数是α，其中β大于α。

本文采用试错法对式1中两个系数α和β进行估值，逐步淘汰不可能方案。其技术路线是：第一步，舍去基础养老金测算值低于城乡居民基础养老金实际值的组合;第二步以2012年为基期，计算2012—2018年各个系数组合“贫困线”和“老年基本消费线”的理论值，并与实际值比较，在各个系数组合下，理论值低于实际值的年份(称做“负值年份数”)越少越好;第三步计算各个组合的理论值与实际值之差，对于负值年份数相同的组合，标准差越小越好;第四步计算各个系数组合相应年份的中央财政支出，标准差相近条件下中央财政的支出规模越小越好，为未来提升待遇留下空间，确保财政负担可持续。

经过上述过程的筛选，得出的基本结论是：调整机制若跟从“贫困线”趋势，系数组合是α=0.1，β=0.6;若跟从“老年基本消费线”趋势，系数组合为α=0.3，β=0.6(表4)。随着经验数据的不断积累，系数组合可微调并逐渐趋于最优，最终形成稳定的调整机制。

五、结果预期与政策建议

（一）按调整机制重估历年值

综上所述，按照“稳定充足性” “群体公平性”和“财政可负担”三个原则，对应着“物价上涨率”、“农村居民人均可支配收入增长率”和“城镇职工基本养老金增长率”三个参数，对系数α和β估值，在此基础上建立城乡居民基础养老金最低标准的调整机制(暂称之为“三参数联动的调整机制”)，方案一

1. 调整后历年基础养老金最低标准的估值。按照调整公式，对2012—2018年城乡居民基础养老金最低待遇标准进行回溯计算，2012年作为基期，当年基础养老金为55元/月，到2018年，跟从贫困线趋势的最低标准升至90元/月，跟从老年基本消费线趋势的最低标准升至98元/月(表5)。与实际调整方式和盯住30%国家贫困线方式相比，“三参数联动的调整机制”下，基础养老金最低标准略高且增长更稳定。

2.调整后历年中央财政支出的估值。按跟从贫困线趋势，2012—2018年城乡居民基础养老金中央财政支出由674亿元增加至1302亿元，按跟从老年基本生活成本线趋势，由674亿元增加至1419亿元。两个方案中央财政支出总计分别是6885亿元和7271亿元，分别较实际值增加589亿元和975亿元(表6)。与单纯按30%国家贫困线调整相比，“三参数联动的调整机制”中央财政支出差别不大，而且方案一的支出更少，给待遇调整留下的空间更大。

（二）对调整机制的进一步说明

上述调整机制矫正了基础养老金最低标准调整非常态化的问题，以2018年的《意见》作为指导，注重契合政策的可操作性。待遇调整机制的基本逻辑是：在现阶段城乡居民基础养老金全部来自财政的情况下，过快提高最低标准不具有可行性，应建立与消费物价指数、职工基本养老金增长率、农民人均可支配收入增长率三者挂钩的调整机制，达到同时实现待遇购买力不降低、缩小与职工底线保障的差距、分享经济增长成果三个目的，跟从“贫困线趋势”或“老年基本消费线趋势”，可以保证基础养老金最低标准的调整不会“掉队”，不会因为调待不足或不及时而导致待遇实质下降。

不过，调整机制不会一成不变，在很大程度上受政策环境的影响。

一是中央财政补助占比的变化。目前城乡居民基础养老金仍较低，中央财政补助也没有像对城镇职工那么“慷慨”，城乡居民养老金既算不上世界银行倡导五支柱养老金体系中的零支柱，也无法有效发挥缩小收入差距的作用，最低标准仅是国家贫困线的30%，难以保障老年居民的基本消费。基础养老金最低标准由中央财政负担，其在城乡居民基础养老金中的比例越低，地方财政“补充”的压力就越大。从财政部公布的年度决算数据看，2010年地方财政对城乡居民基础养老金的补助占比大约是37%，2018年提高至50%，在城乡居民基础养老金的保障上，出现了“地方进，中央退”的趋势。基础养老金最低标准是全民“公共品”，按照财权和事权相统一，中央财政补助在城乡居民基础养老金中的比重会逐渐恢复并不断提高。一旦决策部门决定提高中央财政补助力度，城乡居民基础养老金的职能就会发生变化，不再仅是维持老年群体的最低消费保障，那么调整机制跟从的趋势线就需要改变。

二是制度模式的变化。目前城镇职工基本养老保险制度进入改革深水区，是否借鉴国外经验建立“社会养老金”，为全体老年人建一个均等的、无差别的“零支柱”。这个问题在学界已讨论多年，并逐渐引起政府决策部门的重视。例如，美国在1974年推出“补充收入保障计划”(supplemental security income，简称 SSI)，那些没有养老保险的老年人可以得到相当于社会平均工资10%的补充收入，资金由联邦政府和州政府分担，联邦政府负担的比例不断提高，1974年是75%，到2017年升至95%。社会养老金将是拉平城乡老年居民和城镇退休职工人均财政补贴的一个中间值，会大大高于上文所述的“两条线”。如果引入社会养老金制度，城乡居民基础养老金最低标准的调整机制就需要重新选择跟从的趋势线。

三是群体差别的变化。随着城镇职工基本养老保险制度改革的深化，财政补贴将逐渐由隐性转为显性，一旦完全显性化，中央财政补助将真正成为基于公民权利的、均等享有的“公共品”，居民和职工由财政兜底的养老金将走向统一，届时城乡居民基础养老金最低标准会被拔高。即使当前不建立覆盖全民的社会养老金，呼吁缩小城乡老年居民和城镇退休职工养老金待遇，尤其是财政补助差距的声音日渐升高，也会助推基础养老金最低标准的增长，受此影响，调整机制应重新选择参数和跟从的趋势线。

（三）两点建议

本文探索了城乡居民基础养老金最低标准的调整机制，包括基本原则和影响因素，设计了待遇调整的挂钩机制，并对调待公式和参数系数做了初步讨论。鉴于以上分析，提出两点政策建议。

1.明确城乡居民基础养老金待遇调整的基本原则。原则指导制度设计，基础养老金待遇调整机制的建立必须遵循制度的基本定位和原则。《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)对城乡居民基本养老保险制度的要求是，“充分发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的重要作用”，明确了保障基本生活、调节收入分配、促进协调发展三大任务。城乡基本养老保险待遇包括基础养老金和个人账户养老金两部分，对上述任务的作用都不突出。这是因为：城乡居民基本养老保险制度起步仅十年，个人缴费数额不大，账户积累规模有限，保障基本生活的作用不强;个人账户养老金是完全积累制，遵循多缴多得的原则，没有再分配功能;基础养老金最低标准不到贫困线标准的30%，距离城镇居民基本生活成本很远，赶不上人均可支配收入的增速，谈不上促进社会与经济协调发展。

城乡居民基础养老金待遇过低是事实，但调整到多高合适?要回答好这个问题，必须首先明确城乡居民基础养老金的功能。此外，还需要明确：中央财政在基础养老金中的职责，其在多大程度上提供基本生活保障。只有明确这些基本原则，基础养老金最低标准的调整机制才能定型。

2.强化基础养老金的中央财政责任。人口老龄化是全社会共同面临的社会风险，而不仅是某些地区的个别现象。自20世纪80年代以来，我国人口流动改变了老龄化的地区分布格局。2000—2017年“人户分离”的人口由1.44亿增加到2.91亿，2018年略有回落，但也达到2.86亿。这些人口的流动规律是，从中西部向东部，从经济欠发达地区向经济发达地区，造成各地人口结构发生很大变化。非户籍常住人口比例的地区差距很大，根据2017年国家统计局1‰人口调查，北京是49.4%、与之相邻的天津和河北分别是32.7%和10.1%，广东是35.8%、与之相邻的江西和广西分别是7.3%和10.3%。这就是人口的“虹吸”现象，发达地区的经济产业带实际上成了人口流入带。人口流入稀释了流入地的老龄化，而人口流出地老龄化问题加剧，这种趋势是单个省份、单个地方政府无力应对的。因此，中央政府有责任挑起应对人口老龄化的重担，有责任“矫正”这种人口流动带来财政负担的地区失衡，为所有老年人的最基本生活“兜底线”、“织密网”、“建机制”。

国发〔2014〕8号文中，“中央确定基础养老金最低标准，建立基础养老金最低标准正常调整机制，根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准”，实质上就明确了中央财政的责任。应当提高城乡居民基础养老金最低标准的增长幅度，将中央财政补助占城乡居民基础养老金的比例提高，将地方财政补助占比恢复到制度初期的40%以下，平衡基础养老金财政负担的地区差距。

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